虎嗅注：本文是虎嗅精选专栏《财富收割机：中国财政两千年》的第19篇内容。从本期开始，进入对宋代财政经济的探讨。范仲淹主持的庆历新政是宋朝一次有名的改革，这位颇有才华又获得皇帝重视的大臣，也曾怀着满腔热血，试图为他的祖国做点事情。
然而范仲淹的改革却遭到了整个官僚阶层的抵制，他们不愿意自己成为裁减三冗的牺牲品。改革最终不了了之。
从根源上讲，宋代之所以会有三冗问题，主要因为它是一个继承性的朝代，继承了从唐代到五代形成的庞大官僚阶层和士兵队伍，加上皇帝为了赎买权力，允许官员们享受过量的福利，使得宋代的开支一直非常庞大。
除此之外，宋代也是官买官卖制度发展最完善的朝代，盐、茶、酒、香、矾，加上其他奢侈品，都被纳入了官营体系，收取高昂的税收，甚至将这些物资信用化成票据流通，成了中国金融最复杂的朝代。一起来看详细内容。
岳阳楼上叹革新
庆历三年（公元1043年），宋仁宗接待了一位重要的朝臣。这位大臣刚从边境的战场回来，在谏官欧阳修的推荐下担任了参知政事（副宰相）的职务。皇帝之所以要见他，是向他请教富国强兵之道。这位大臣就是范仲淹。
范仲淹被后世推举为宋代官吏的楷模，甚至有人认为他的地位还在苏轼、欧阳修之上。他的《岳阳楼记》传诵千年，脍炙人口，其中“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”“不以物喜，不以己悲”，以及他的《灵乌赋》中“宁鸣而死，不默而生”的名句，足以反映出中国文人的气节。而在曾经因为不肯随波逐流，秉笔直言，得罪了皇帝和权贵而遭到数次贬官，又凭着政绩数次崛起。
在皇帝接见范仲淹之前，宋代恰好刚经历过一次危机。
宝元元年（公元1038年），西夏人的领袖李元昊称帝。由于宋代皇帝不承认李元昊的帝位，双方立刻发生了严重的军事冲突。
在冲突中，李元昊几乎一年一次大捷，在三川口、好水川、定川寨，共灭宋军几万人。宋军表现得极端无能，连吃败仗。最后，在前线担任守备的范仲淹、韩琦、文彦博等人建立起了一道较为牢固的防线，控制住了西夏人的扩张。而李元昊由于消耗太大，也决定与宋和谈。这次和谈断断续续，到庆历四年（公元1044年），才达成协议：宋每年输送给西夏银七万二千万两、绢十五万三千匹、茶三万斤。
就在宋代与西夏发生战争的同时，原本与宋代维持和平的辽国也趁火打劫，要求增加岁币。四十年前，宋、辽签订澶渊之盟，宋每年向辽纳贡银十万两、绢二十万匹。到这时，辽威胁宋仁宗在战争、割地和增贡之间做出选择。
虽然知道这是辽国的无理要求，但宋仁宗还是屈服了，他派富弼与辽国签订了新的合约：给辽国的岁贡增加十万两，绢增加十万匹。
与西夏和辽的扩张相比，更让人头疼的是北宋政府自己的问题。政府内部已经是冗官充斥，军队规模庞大但是战力疲弱。财政吃紧，战争的爆发使朝廷不得不大幅度提高税收，民间经济也受到了影响。
根据掌管财政的三司使统计，战争爆发之前的公元1038年，陕西、河北、河东三路的财政收入分别为一千九百七十八万、二千零一十四万和一千零三十八万，而财政支出分别为二千一百五十一万、一千八百二十三万和八百五十九万，整体上还略有结余。
宋代财政收入的计算单位很特别。在收税时，主要收的是金、银、钱、帛、粟等，金银以两为单位，钱以贯（一千钱）为单位，帛以匹为单位，粟以石为单位。在统计时，政府不是把所有贡品折算成货币，而只是将各种物品的数量简单相加，算出一个总数。各省的财政数字中包含了所有的税收，但人们无法折算，只能进行大体的比较。
到了战争开始后的庆历二年（公元1042年），三路的财政立刻出现了大幅度变动。其中陕西路由于是宋夏战争的主战场，花费更大，税负极其沉重，政府收入猛涨到三千三百九十万，而支出也达到了三千三百六十三万。京师汴州（开封）的财政收入从公元1038年的一千九百五十万涨到了公元1042年的二千九百二十九万，支出从二千一百八十五万涨到了二千六百一十七万。
面对西夏和辽的逼迫、内部的重重问题，皇帝痛改前非，发愤图强。而在这时，从前线回来的范仲淹成为皇帝信任的对象。他询问这位立了战功的大臣，如何才能解决财政问题，加强军事战备，防止下一次危机。
范仲淹面圣时回答，退下后，对人说：“陛下的确想用我了。但是，朝廷已经积弊太深，不是一朝一夕就能改变的。”
皇帝随即再次向范仲淹请教富国强兵的良策。这次，范仲淹做了书面答复，这就是著名的《答手诏条陈十事》。他提出了十项改革建议，分别是：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、推恩信、重命令、减徭役。
十项改革主要针对当时的四种现象：冗兵、冗官、冗费、行政效率低下。
关于冗兵，新政针对性地提出恢复府兵制。宋代实行募兵制，兵员数额庞大，达一百多万人，成为财政的巨大负担。但由于战争频仍，淘汰冗兵说起来容易做起来难，所以范仲淹更强调从机制上寻找解决方法，减少养兵的花费，而府兵制寓兵于农，士兵自己种地养活自己，可以减少军费开支。
在“修武备”一项中，他认为，由于当前京畿卫士抽调边关，首都兵力空虚，可以考虑先在京畿地区实行府兵制，再推广到其他地方。皇帝应该招募五万京畿卫士，这些兵三时务农，一时训练，既可以实现粮食的自给自足，又可以保持强盛的战斗力。
关于府兵制的提议，一个有趣的现象是：在中国历史上，既有实行府兵制的时期，也有实行募兵制的时期。实行府兵制时期，人们就想改革成募兵制；而实行募兵制时期，又想改革成府兵制。比如，隋唐时期人们看到先前的募兵制花费太高，所以用府兵制解决花费问题，这和范仲淹的初衷是一样的。但唐代中期以后，人们发现府兵制虽然节约军费，但士兵的战斗力不强，为了打仗，还是得用募兵制。募兵制持续到宋代，由于花费控制不住，范仲淹又提出要改为府兵制。
这种循环说明，军队的战斗力与军费开支之间的关系是一个长期无解的难题，要么战斗力低，要么军费高，即便暂时能找到一个平衡点，也无法长期保持。范仲淹想从募兵制往府兵制调整，这可以看作是一种寻找再平衡的尝试，在北宋军费太高的情况下，找到一个降低花费的方法。
针对冗官问题，范仲淹提出“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田”，其核心是减少不合格官员的数量，削减因为家庭背景而当官的人数，同时改革官员选拔和考核体系，选拔出合格的官员。
所谓“明黜陟”，指的是改革官员的选拔机制。由于官僚制度的惯性，宋仁宗时代形成了官员定期“磨勘”的制度：官员按照资历，文官三年升迁一次，武官五年升迁一次。范仲淹认为，这个制度使官员们根本没有动力去追求政绩，只需熬资历即可。必须改革磨勘法，根据官员实际的能力和成绩来提拔，将那些熬资历的不称职者淘汰掉，形成良性的竞争局面。
所谓“抑侥幸”，指向的是官员的恩荫制度。宋真宗以来，皇帝要向大臣显示恩惠，便大量地分封官员子弟当官，由此形成了庞大的冗官体系。范仲淹算了一笔账：一个学士以上的官员在朝任职二十年以上，竟然能帮助兄弟、子弟二十人在京做官。如果不做出改变，官僚集团的膨胀速度会迅速吃空政府财政。
所谓“精贡举”，是改革贡举制度。由于朝廷的考试注重诗词歌赋，所以招来的人才大多以辞章文采见长，而缺乏真正的治理能力。范仲淹试图改革贡举制度，并在学校教育中加强实务训练。
“择官长”“均公田”两项，则是希望谨慎地选择合格的地方官，避免不合格官员为祸民间。发给官员职分田，让他们无后顾之忧，不偏不倚地工作，避免贪赃枉法。
总之，范仲淹希望利用制度将老化的官僚体系重新润滑，精简官员数目，提高官僚素质，将有限的财政用到这些合格的官员身上。
针对行政效率低下，事情拖而不决，范仲淹提出了“推恩信”“重命令”两项措施，要求朝廷不要总是变动命令，一旦发布了命令，就要执行到底。
针对冗费，范仲淹提出“厚农桑”“减徭役”。政府通过兴修水利、政策鼓励、减少税收的措施来鼓励农民，发展农业和手工业。同时，又通过减少不必要的征召，合并政府机构，节省用人，减轻百姓负担，让他们安心从事生产劳动。
范仲淹提出改革纲领之后，宋仁宗经过考虑，除了府兵制不予恢复之外，其余的都下诏办理。在范仲淹的领导下，北宋政府终于走上了变革之路，史称“庆历新政”。
范仲淹是一个务实的人，他不提过于宏大的目标，不像后来的王安石那样，想一次性地变革朝廷的体系。他只想在现有制度框架之下，将原来制度中已经乱套的地方重新调整好。可以说，这是一次现实主义和保守主义的改革。
庆历新政的命运到底如何呢？
宋仁宗的诏书下达后，立刻引起了人们的兴趣。
对于范仲淹的才华，人人佩服不已。此前，宰相吕夷简在任时，压迫、驱逐了一批良臣。范仲淹受重用后，富弼、韩琦等较为正直的官员随即被启用，与范仲淹共同筹划改革方案。这时，人们对他们的政策报以极大的期待。
然而，政策下达之后，真正重要的是有人依据政策去执行。这时，事情却乱了套。
为了将那些不合格的人裁撤，将那些依靠恩荫制度上台的人弄走，必须实行严格的考绩制度，但范仲淹没有足够的人手来推行政策，下层机构也不愿意配合。人们议论纷纷，认为改革涉及的面太广，内容太多，于是不再看好范仲淹的改革。
范仲淹做了一次努力，他上书皇帝，提出政出多门，每个衙门自己不做事，还不让别人做事，要想推进改革，必须把更多权力集中在宰相手中。他要求作为辅政大臣，监管兵事和财政，而将其他的权力交给中书和枢密院这两府，与辅政大臣共同推进改革。
范仲淹的建议牵扯到了真正的利益分配，在经过讨论之后，群臣建议皇帝否决范仲淹的提议，只授予他刑法的司法权。
范仲淹仍然不想放弃，既然他有了刑法的司法权，就决定借此继续推进改革。他派出了按察使出巡各地，督促官员执行改革，同时打击那些不为民办事的官员。随着越来越多的问题被揭露出来，他的改革终于激起整个官僚阶层的反抗。
官僚阶层发现，如果改革成功，首先是他们的权力被限制。改革恩荫制度之后，官员的后代当官没有那么容易了，赚钱的机会也少了，而磨勘制度变得严密之后，当官混日子也不方便了。
当整个官僚阶层开始反抗时，范仲淹知道，改革已经进行不下去了。他了解仁宗皇帝的弱点：性格仁慈，能受委屈，却对付不了会哭闹的官员。随着与西夏维持和平的希望增大，财政改革的需求也不那么急迫了，一切都在向着旧轨道滑去。
庆历新政实行了一年多之后，范仲淹已经无力将改革再推行下去了。恰好这时，边境传来警报，范仲淹和改革派大臣、枢密副使富弼一同申请戍边。皇帝也已经厌烦了改革，任命范仲淹担任河东、陕西宣抚使，赐予他黄金百两，将他打发走了。到了边关之后，范仲淹将这百两黄金分给了将士。
对于改革的失败，范仲淹是什么心情，历史没有过多记载，他的名作《岳阳楼记》中，那“不以物喜，不以己悲”的名句或许恰好反映了他的内心。这时的他已经将成败看淡了，只求问心无愧。
北宋的第一次也是最靠谱的一次改革失败了，让人扼腕不已。如果这次改革成功，也许就不会有王安石那次伤筋动骨的改革了。
庆历新政也留下了一定的成果：皇帝偶尔想起来范仲淹的建议，就会清理一批冗官。但不久后，总会有新一批冗官，帝国财政仍旧在恶化。
错综复杂的财政集权
宋太祖赵匡胤“黄袍加身”的故事显然人尽皆知，因此，登基后赵匡胤一直忧心忡忡。而后周太尉李筠、淮南节度使李重进相继叛乱更加重了宋太祖的担忧。即便他们最终被镇压，赵匡胤对皇权稳固的担忧一直没有停止。
从中晚唐至五代十国的一两百年的时间里，由于中央政府缺乏控制力，各地的节度使成为地方事实上的统治者。他们拥有军队，从地方收税来养兵，还有自己的官僚系统，已经完全独立于中央。
赵匡胤虽然得到了天下，但是，如果这样的结构不改变，下一次改朝换代很快又会发生。如何坐稳江山，成了他必须解决的问题。
更棘手的是，他并没有机会建立一套全新的制度。他通过和平禅让获得权力，必须安抚那些推举他上台，或者默认他当皇帝的人。禅让的王朝总是带着前朝的所有问题，要想在这个基础上建立稳固的架构更是难上加难。
帮助赵匡胤黄袍加身的赵普心领神会。他向赵匡胤提出了计策，总结起来，有三个方面：在政治上，削夺其权；在军事上，收其精兵；在财政上，制其钱谷。
在地方官制上，财权、军权、行政权力也各自分离，官员皆由中央任命，并且互相牵制。就这样，宋代发展出一套中国历史上官僚制度最复杂的朝代，各级政府机构盘根错节，任何人即便想要反叛，也无法获得足够的权力。
对于民间，宋太祖和他的官僚集团考虑这样一个问题：该如何控制百姓，让他们乐意帮助政府建立集权制度呢？
赵普的提议中，最核心的内容是“制其钱谷”，只有“制其钱谷”，才能在不损害一个人的战斗力的前提下，又让他服服帖帖。
宋太祖为了剥夺各个地方的独立财权，派遣了大量的使职官僚下去。他规定，地方财政事务都由中央政府设立的转运使掌控，而地方长官（节度使、防御使、观察使、留后、刺史等）均不管理财政事宜。
1992年，中国政府启动新一轮分税制改革。为了加强中央权力，在财政分配上偏向中央，地方需要花费，就由中央进行转移支付。
而一千年前的宋代，也采取了类似的做法。中央财政比例的加大形成了干强枝弱的局面，这是整个宋代财政状况的一条主线。
由于宋代在前代官制的基础上设置了太多的权宜性的职位，官僚队伍膨胀的速度甚至超过了之前的任何朝代。冗官和冗兵，是宋代财政最大的两个包袱，怎么甩都甩不掉。
由于养兵养官的包袱，宋代不得不大大增加财政收入。与唐代相比，宋代的农业税和劳役都更加沉重。
即便这样搜刮，随着官僚队伍和军事开支的继续膨胀，仅仅依靠农业税，仍然无法满足需要。由此，宋代发展出了最复杂的官买官卖制度。具体情况如何？请看下回分解。
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